倒挂县级地方债如何破局：“用时间换空间”

独山城区内一处仿古建筑，门口的牌匾用红布遮住，大门紧闭。

从2014年至2018年，贵州独山县的地方债规模由87亿元左右升至400亿元以上。

它留下了堪称“奇观”的地标建筑，更为这座小县城留下了沉重的债务化解压力。

独山并非孤例，在某种程度上，它代表着一种中国县城，特别是西部地区县级政府的地方债样本。

部分县城是为了政绩工程，铺大了摊子，也有的县城不得不举债前行。

在省、市、县三级政府中，大部分县级财政仍面临着财政收入微薄、财权与事权不匹配、刚性支出压力大等困难。

为了发展，有些县级政府大量举债，甚至出现过度举债的问题。

2021年9月，南方周末记者在独山县调查采访时，观察到当地政府正在积极化解存量债务，包括盘活开发中的项目、合并数十家融资平台、积极招商等。

目前独山地方债务绝对值已经下降，但债务总量依旧庞大。

那么对于县级地方债而言，它与省级、市级地方债相比有何特点？在中央及各级政府严格限制新增地方债的背景下，县级政府又该如何化解庞大的存量债务？

为此，南方周末记者采访了中央财经大学中财-中证鹏元投融资研究所执行所长温来成、武汉大学经济与管理学院教授叶永刚、对外经济贸易大学国际经贸学院教授毛捷、浙江财经大学财政税务学院副教授高琳。

四位专家对地方债问题均有深入研究。

南方周末：与省、市一级的地方债相比，县级地方债有何特点？在还债方面面临怎样的压力？

温来成：县级地方债有两个特点：第一，县级融资平台力量较弱，有些是空壳公司，有些没有优质资产，许多平台开展的主营业务也不多。

从省、市、县三级的情况来看，县级融资平台面临着较大偿债压力。

第二，1994年财税体制改革以后，部分基层政府财政困难的状况一直存在，没有从根本上得到缓解，原因是多方面的。

这就导致县级政府一直存在化债难的情况。

高琳：从支出结构来看，市、县两级政府，尤其是县级政府需要承担绝大多数公共服务、公共设施的支出。

越到基层政府，支出压力就越大。

但从收入结构出发，分税制模式下，政府级别越高财政收入越高。

这种倒挂的模式，导致省、市、县三级政府之中，县级政府事权更重，支出压力更大，但收入却不高，容易产生收支缺口，偿债压力也会攀升。

南方周末：近年来国家部委反复明确地方债务中央政府不救助原则。

与此同时，财政部也设立过建制县隐性债务风险化解试点。

对县级地方政府来说，化债试点的出现，是否会让它对中央产生政策和资金上的依赖？

温来成：两者之间并不矛盾。

建制县试点化解隐性债务，也就是把隐性债务置换成地方政府债券，通过再融资债券的方式化解债务。

但再融资券也是通过省级政府代理发行，还款责任不在中央，依旧在地方政府身上，财政部的试点政策只是提供了一条化债通道。

高琳：我认为财政部试点建制县隐性债务化解方案的核心，还是想让地方隐性债务公开化、透明化。

发行政府债券前，需要对每个县的隐性债务进行摸底排查，然后通过发行公开政府债券置换隐性债务，相当于发行新债还旧债。

最终，新债也是由地方政府进行偿还，并非中央政府埋单。

城区的“独山钟楼”，目前处于停工状态。

南方周末：过去几年，中央和部分省市陆续出台文件，要撤销“空壳类”国有及国有控股企业，剥离其政府融资职能，自主经营、自负盈亏，对资不抵债的公司要进行破产重组或清算，但遇到不少困难，其中的阻力在哪里？

温来成：从融资平台角度出发，资金和工程项目大多来自政府，转型成自主经营、自负盈亏模式的意愿不强。

从另一个层面来说，最近几年中国经济进入常态化发展后，经济下行压力较大，地方政府要保增长、保稳定，需要存在一定数量的投资项目，因此对融资平台还有依赖。

我们也主张大多数融资平台要转型，但可以保留一部分平台，服务于地方政府的政策性业务，但要规范管理，不能形成大量地方隐性债务。

高琳：县级国有融资平台一旦破产重组，带来的就是员工如何安置的问题，所以存在阻力。

与此同时，这里面也涉及各种利益纠纷，既得利益的一方对破产重组的意愿不强，甚至有抵触心理。

南方周末：部分省份曾提出“以市带县”的模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司，向县级平台渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款的模式扩大融资规模。

这种模式是否可持续并适合推广？

毛捷：“以市代县”模式适合中西部地区财力相对较弱的县，但地方债解决方案很难全面推广，地区与地区之间的差异很大，需要因地制宜。

叶永刚：“以市代县”只是救急的办法，解决眼前的债务问题，避免爆雷以及各个金融机构“拉闸”。

在县级融资平台缺乏偿债能力的情况下，采取“以市带县”的模式，主要是因为市一级平台的信用级别更高，容易帮县级平台借到钱，渡过目前的难关。

但从长远来看，还是要找到县域资源优势，发展县域经济，扩大税源，提升国有企业利润率。

南方周末：县级政府性融资平台应当如何转型？

毛捷：需要分阶段推进融资平台公司市场化转型。

首先，融资平台不再承担替政府融资的职能，并妥善化解存量隐性债务。

在此基础上，融资平台需要与地方政府建立新型的市场契约关系，从原有的直接行政性管理、机关指令性运营模式，转变为具有市场约束和法律保护的市场契约关系，确保融资平台的市场独立性和自主性。

另外，融资平台还要进一步转变为自负盈亏、独自承担责任的市场法人主体。

叶永刚：此前，地方融资平台大多投入在公益性项目之中，没有现金流，平台也处于亏损和高负债状态。

对于地方融资平台的处理，可以从外部注入优质资产，进一步做大资产规模。

然后，再通过融资渠道进一步借债，将新借到的债投入到能赚钱的经营性项目之中。

这部分项目产生的利润，用来偿还此前欠下的债务。

南方周末：县级地方政府应当从哪几个方面努力，化解当前的存量债务？

高琳：化解县级地方存量债务主要从收入和支出两条线考虑。

对于中西部资源禀赋较弱的县来说，存在逻辑上的困境，一方面还债要靠经济发展，另一方面经济发展需要政府去借债，推动基础设施建设。

一个关键的问题是可以借债，但是借债后用在哪里？也就是说借来的钱能不能对当地的经济产生推动作用。

如果借来的钱带不来回报，将来就没钱还债。

归根结底，就是县级地方政府借债的用途，需要和当地优势资源结合起来，带来收入、增加税收，进一步偿还债务。

从支出结构上来看，县级地方政府一方面要压减不必要的政府开支，另一方面要提高资金配置的效率。

在提供公共服务资源配置方面，可以根据城市的实际情况做减量的规划，适配城市人口规模和发展规模，而不是全部做增量叠加，增加政府的财政负担。

温来成：总体策略就是“用时间换空间”，在一定的时间内采取多种手段化解债务。

比方说投融资平台通过资产整合的形式，提升造血能力，用利润去偿还原来的债务。

部分无法整合的平台，通过资产处置的方式，拿资产去还。

还有一些需要保留的投融资平台，地方财政可以注入资本金，让它发展壮大。

通过多种手段，把存量债务化解到不影响县级财政正常运转的程度，不产生区域性金融风险。

南方周末记者 吴超

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